中景視角|W區棚戶區改造項目財政承受能力評估 案例分析

2020-05-07


  李可            任曉彤  






棚戶區改造項目是我國政府為改造城鎮危舊住房、改善困難家庭住房條件而推出的一項民心工程,該項工程的實施旨在加強和完善棚戶區周邊道路、廣場、教育、商業等基礎設施,提升居住環境人氣指數,帶動城市整體環境的改善,進一步解決就業、養老等社會問題,是推動新型城鎮化的重要舉措。2017年10月,國務院常務會議宣布實施2018年到2020年3年棚改攻堅計劃,確定了再改造各類棚戶區1500萬套的目標。同時,住建部下發的2019年的棚改計劃中,明確提出將取消“政府購買棚改服務”模式,對于新開工的棚改項目,不得以政府購買服務的名義變相舉債或實施建設工程,而是要求以發行地方政府債券方式(棚改專項債)為主進行融資。這一舉措將進一步控制政府隱性債規模,但是地方政府財力有限,財政資金能否承擔棚改專項債及其他相關棚改成本成為了亟需論證的問題。


在此背景下,B市財政局、住建委、重大辦三部門聯合下發了《關于開展棚戶區改造財政承受能力論證評估有關工作的通知》,要求各區申報棚戶區改造任務計劃時,首先開展財政承受能力評估,在統籌本區重點事項財政資金需求的基礎上,對2019年預計開工的各棚改項目的資金平衡情況、資金籌措情況及財政資金的承受程度等進行論證,進一步加強地方政府隱性債務的風險管控,保證財政資金的使用安全。


注:本文中關于W區一般公共預算財力、政府性基金預算財力及政府債務情況等財力計算數據均為虛擬數據。



一 、案例內容及評估思路


W區棚戶區房屋建設年代較早,建筑密度高,房屋破舊低矮,環境衛生多不達標,居民生活質量差,消防和治安隱患較大。為改善棚戶區群眾生產居住生活條件,提升區域形象及城市功能,W區住房和城鄉建設委員會(以下簡稱“區住建委”)申請設立W區棚戶區改造項目。受W區財政局委托,我公司承擔了該項目的財政承受能力評估工作,旨在合理評估W區財力是否可承擔棚戶區改造項目實施產生的壓力。評估工作組在多次與區財政局、住建委和各棚改項目負責單位研究溝通的基礎上,形成了清晰明確的評估思路,具體如下:

圖1:財政承受能力評估思路圖

(一)  識別W區財政出資能力

工作組綜合W區棚改項目特點及有關政策要求,認為對該區財政出資能力的識別既要考量地區總體經濟實力,又要分析當地總體財政實力和債務狀況。其中,總體經濟實力包括對主要經濟指標及產業結構變動的定量分析,也關注影響經濟發展的區位優勢,全面反映地區未來經濟發展潛力,是對W區動態財力的展現;對W區總體財政實力的分析可合理預估未來該區綜合財力和可支配財力,明確項目財政出資來源,夯實財政承受能力評估論證的基礎,是對政府靜態財力的展現;對W區政府債務狀況的摸底有利于全面了解政府債務限額、余額情況,從而提示財政出資風險,保障財政資金使用安全。


1.分析地區總體經濟實力


工作組通過比對近年來W區地區生產總值增速、一般公共預算收入、社會消費品零售額以及全區人均可支配收入等主要經濟指標的變化以及其在B市所占的經濟地位,得出W區整體經濟快速增長,主要經濟指標穩中向好的結論。同時,充分考慮近幾年國家及B市的產業規劃、政策對W區的影響,結合近五年W區三次產業機構的變化分析,得出W區經濟結構逐漸由第一產業向二三產業轉變,產業結構不斷升級,經濟有望保持持續、快速增長。W區經濟結構變化入下表所示:

2.分析W區政府債務情況 


通過財政局提供的相關數據了解,截至2018年底,W區政府債務限額為278.75億元,較2017年末增長9.83%,其中一般債務限額和專項債務限額分別為113.25億元和165.50億元。債務余額方面,從政府債務規模和增速來看,截至2018年底,W區政府債務余額為225.26億元,政府債務率為83.36%,低于全國人大常委會劃定的債務率紅線(100%),因此分析認為W區在經濟發展和城市建設過程中形成了一定規模的政府債務,但政府債務率較低,風險可控。


3.估算棚改項目延續期內W區可支配財力


依據W區財政決算統計數據,工作組測算了近三年政府財政實力,包括一般公共預算財力、政府性基金預算財力、國有資本經營預算財力及預算調節穩定基金,在此基礎上,結合數據變化趨勢對棚改項目延續期內W區可支配財力進行預測。


一般公共預算財力,通過測算近三年W區一般公共預算財力平均增長25.35%,依據前文對總體經濟實力的分析,未來W區一般公共預算財力有望保持平穩增長。但是,鑒于前兩年受政策及整體宏觀經濟環境影響,一般公共預算增長趨勢波動較大,按照保守估計原則,本次測算以2019年全市生產總值(GDP)同比增速6%作為一般公共預算財力預期增長率,預測W區在棚改項目延續期內一般公共預算財力。


政府性基金預算財力,考慮到受購房限購政策影響,近三年W區政府性基金預算財力波動較大,不符合做趨勢分析的條件。同時,考慮到政府性基金預算財力主要受國有土地出讓收入的影響,因此以國有土地出讓收入的變化預測棚改項目延續期內政府性基金預算財力。近三年國有土地使用權出讓收入分別為168,491.00萬元、349,768.50萬元和184,573.00萬元,占同期政府性基金預算收入的比重分別為74%、90%和84%,政府性基金收入有80%左右來源于國有土地出讓收入。因此本次測算以棚改項目延續期內國有土地出讓收入[1]除以80%估算政府性基金預算財力。

注【1】:棚改項目延續期內國有土地出讓收入數據來源于B市國土資源局W區分局國有土地供地計劃,另外考慮到國有土地出讓收入首先應保障本項目涉及地方政府債券的發行費和本息支出,因此在預測項目延續期內國有土地出讓收入時將棚改專項債發行費和利息,在費用發生年份扣除,將本金在項目結束年份扣除。


國有資本經營預算財力,近兩年增速分別為40.06%和42.11%,保守估計年增長40%左右,因此以40%作為國有資本經營預算財力預期增長率,預測W區在棚改項目延續期內國有資本經營預算財力。


預算穩定調節基金,該項來源于一般公共預算支出項,為預算穩定調節資金和地方債手續費等費用上解的加總。其中地方債手續費等費用上解資金在計算一般公共預算財力時作為專項上解被扣除,但是其作為本地區籌集地方債的成本,地方政府對其有支配權。同時,預算穩定調節基金是財政通過超收入安排的具有儲備性質的基金,屬于財政可支配資金。鑒于此項資金來源于一般公共預算,在對此項進行估算時參考一般公共預算財力的估算方式,即按照2019年GDP增速6%進行估算。


有專項用途的上級轉移支付資金,考慮到未來專項轉移支付資金逐年減少的趨勢,作為扣除項,按照保守估計原則,該項數據以2018年的數據作為估算。


保工資保運轉等剛性支出來看,鑒于此項支出的特性,未來變化幅度較小,因此以2018年數據作為棚改項目延續期內的估算。棚改項目延續期W區可支配財力估算情況詳見下表:

注【2】:數據來源于W區財政局統計數據。

(二)  測算棚戶區改造項目財政出資責任


在財政出資能力確定的基礎上,為進一步論證當前W區棚戶區改造項目政府投資計劃的可行性,工作組根據棚戶區改造項目的出資計劃、改造地塊上市計劃、安置房回購計劃等信息及相關數據,科學估算了項目實施期限內各年度財政出資金額,即對財政出資責任進行識別。在項目生命周期的不同階段,對應政府承擔的不同義務,W區棚改項目財政支出責任主要包括返還企業土地開發成本和彌補項目資金缺口。其中,返還企業土地開發成本是指,企業按照直接成本法【3】計算當年上市地塊的成本、經審計后上報區財政局,區財政局按照審計后金額返還企業上市地塊開發成本,以保證項目持續運營;項目資金缺口是指,在項目存續期內,企業收到上市地塊開發成本返還資金流入后,仍不能彌補的當年實際土地開發成本。

注【3】:直接成本法即按照上市地塊審計后的金額確定成本,金額確定且準確;先供先攤法則需要在土地上市階段確定返還成本方案,金額暫不確定。因此,本次暫以直接成本法為確定返還企業土地開發成本的方法。


一是通過分析W區棚戶區改造地塊上市計劃和安置房回購計劃,確定返還企業土地開發成本和安置房回購收入,即返還企業開發成本。其中,在計算返還企業土地開發成本時,工作組通過參照相鄰區域同類物業銷售水平確定各棚改項目地塊開發后樓面均價,利用假設開發法測算出地塊出讓單價,再按照保守原則,以2019年全市生產總值(GDP)同比增速為6%的80%(即4.8%)的水平計算土地價格預期增長率,結合各子項目土地出讓計劃,計算該項目可用于資金平衡的土地出讓毛收入,即當期應返還的企業土地開發成本。


二是根據W區棚戶區改造計劃,確定各子項目的資金平衡情況,進一步測算項目資金缺口。在測算各子項目資金平衡方案時,首先明確各棚改子項目的投資總成本和分年度投資明細情況,而后結合土地出讓毛收入、安置房回購收入和項目投資總成本計算出項目存續期各年度期末現金結余情況,該值為負則說明當年度企業收到開發成本返還資金流入后,仍不能彌補的當年實際土地開發成本,存在項目資金缺口。


最后,在綜合考慮各項目返還企業開發成本、項目資金缺口后,測算出棚戶區改造項目中W區政府每年需投入資金總額。具體情況如下表所示:

(三) 論證棚戶區改造項目財政可承受能力

結合上述財政出資能力和出資責任識別結果,工作組測算出棚戶區改造項目持續期內財政承擔資金占W區可支配綜合財力的比值,分別為24.30%、31.49%、18.91%和0.74%,均在財政資金可承受范圍內,針對W區棚戶區改造項目該區財政承受力較強。

四、工作亮點和不足


(一)  工作亮點


本案例創新了財政承受能力評估方法。財政承受能力評估論證較早應用于政府和社會資本合作(Pubilc-Private Partnership,以下簡稱PPP)項目,用于識別、測算PPP項目的各項財政支出責任,科學評估項目實施對于當前及今后年度財政支出的影響,以實現防范和控制財政風險,促進PPP可持續發展的目的。為科學指導財政承受能力論證,財政部印發《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》的通知(財金〔2015〕21號),其中明確了財政支出責任的測算方法及能力評估辦法,即每一年全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任,占一般公共預算支出比例應不超過10%。據此,各地區在對棚改項目財政承受能力進行論證時多引用此方法,首先論證各項目是否可實現自平衡,而后根據財政支出責任應不超過一般公共預算的10%的標準判定項目是否通過論證。


然而,評估工作組在對棚改項目與PPP項目財政出資來源進行對比后發現,由于PPP項目主要適用于公共服務項目以及水利、資源環境和生態環保等項目,屬一般公共預算支出范圍,財政出資主要來源于一般公共預算,因此以財政支出責任不超過10%作為項目是否通過論證的判斷標準較為合理。但是,對于棚改項目其土地出讓收支全額納入地方基金預算管理,收入全額上繳地方國庫,支出一律通過地方基金預算從土地出讓收入中予以安排,實行“收支兩條線”。同時,根據財政部、住房城鄉建設部《關于進一步做好棚戶區改造相關工作的通知》(財綜〔2016〕11號),財政可通過一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算等多渠道籌集棚改資金,因此仍以一般公共預算的10%作為判斷標準難免影響判斷的準確性。本案例在相關政策文件及前人研究的基礎上,通過測算項目延續期內財政支出責任占棚改地方政府可支配綜合財力的比率,論證地方政府財力對于棚改項目的承受能力,探索了財政承受能力評估的新方法。


(二)不足及思考


然而,由于棚改項目財政承受能力評估仍處于起步階段,可供借鑒的政策、研究相對較少,另外加之案例研究時限性較強,本案例的評估方法上存在不足之處。具體而言,地區總體財力評估的系統性仍有待深入,本案例對于地區財力的評估主要依據財政的收支能力,屬靜態評估范疇,未對動態的潛在能力、抗風險能力等進行系統評估。同時,對于通過論證項目支出應占地區可支配財力比例的判定,研究仍不夠深入,判定的科學性仍有待加強。


(審核 :劉迪)


附:相關概念介紹


財政承受能力評估涉及專業知識較多,為幫助大家更好理解本案例的評估過程,本節對相關專業知識和概念進行了梳理。


(一)一般公共預算

1.內涵:一般公共預算是指對以稅收為主體的財政收入,安排用于保障和改善民生、推動經濟社會發展、維護國家安全、維持國家機構正常運轉等方面的收支預算。

2.收入來源:一般公共預算收入來源于各項稅收收入、行政事業性收費收入、國有資源(資產)有償使用收入、轉移性收入和其他收入。

3.支出范圍:一般公共預算支出按照其功能分類,包括一般公共服務支出,外交、公共安全、國防支出,農業、環境保護支出,教育、科技、文化、衛生、體育支出,社會保障及就業支出和其他支出。

4.管理要求:各級一般公共預算年度執行中有超收收入的,只能用于沖減赤字或者補充預算穩定調節基金。各級一般公共預算的結余資金,應當補充預算穩定調節基金。省、自治區、直轄市一般公共預算年度執行中出現短收,通過調入預算穩定調節基金、減少支出等方式仍不能實現收支平衡的,省、自治區、直轄市政府報本級人民代表大會或者其常務委員會批準,可以增列赤字,報國務院財政部門備案,并應當在下一年度預算中予以彌補。


(二)政府性基金預算

1.內涵:政府性基金預算是指對依照法律、行政法規的規定在一定期限內向特定對象征收、收取或者以其他方式籌集的資金,專項用于特定公共事業發展的收支預算。

2.收入來源:納入政府性基金預算管理的基金共43項,按收入來源劃分,包括向社會征收的鐵路建設基金、民航基礎設施建設基金、港口建設費、國家重大水利工程建設基金等31項基金,以及其他收入來源的包括國有土地使用權出讓收入、彩票公益金、政府住房基金等12項基金。

3.支出范圍:按支出用途劃分,用于公路、鐵路、民航、港口等建設的基金9項;用于水利建設的基金4項;用于城市維護建設的基金8項;用于教育、文化、體育等事業發展的基金7項;用于移民和社會保障的基金5項;用于生態環境建設的基金5項;用于其他方面的基金5項。

4.管理要求:政府性基金預算的管理原則是“以收定支、??顚S?、結余結轉使用”?;鹬С龈鶕鹗杖肭闆r安排,自求平衡,不編制赤字預算。各項基金按規定用途安排,不調劑使用。


(三)國有資本經營預算

1.內涵:國有資本經營預算是指對國有資本收益作出支出安排的收支預算。

2.收入來源:從國家出資企業分得的利潤、國有資產轉讓收入、從國家出資企業取得的清算收入和其他國有資本收入。

3.支出范圍:國有資本經營預算支出主要用于國有經濟和產業結構調整、中央企業災后恢復生產重建、中央企業重大技術創新、節能減排、境外礦產資源權益投資以及改革重組補助支出等。

4.管理要求:國有資本經營預算按照收支平衡的原則編制,不列赤字,并安排資金調入一般公共預算。


(四)預算穩定調節基金

(1)內涵:預算穩定調節基金是指各級財政通過超收安排,用于彌補短收年份預算執行的收支缺口,及視預算平衡情況,在安排年初預算時調入并安排使用的專用基金。

(2)收入來源:①一般公共預算的超收收入,除用于沖減赤字外,應當用于設置或補充預算穩定調節基金。②一般公共預算的結余資金應當用于設置或補充預算穩定調節基金。③一般公共預算連續結轉兩年仍未用完的資金,應當作為結余資金補充預算穩定調節基金。④政府性基金預算結轉資金規模超過該項基金當年收入30%的部分,應當補充預算穩定調節基金。⑤政府性基金預算連續結轉兩年仍未用完的資金,應當作為結余資金,可以調入一般公共預算,并應當用于補充預算穩定調節基金。

(3)支出范圍:編制一般公共預算草案時,可以動用預算穩定調節基金,彌補一般公共預算出現的收支缺口,動用的資金應當編入一般公共預算收入。同時,一般公共預算執行中,因短收、增支等導致收支缺口,確需通過動用預算穩定調節基金實現平衡的,各級財政部門應當具體編制本級預算的調整方案,按照預算法規定的程序執行。

(4)管理要求:各級政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算不得設置預算穩定調節基金。各級財政部門應當合理控制預算穩定調節基金規模。預算穩定調節基金規模能夠滿足跨年度預算平衡需要的,應當加大沖減赤字、化解政府債務的力度。預算穩定調節基金的安排使用接受同級人大及其常委會的監督。


(五)政府債務限額

當前我國地方政府債務采用限額管理,政府債務限額是對政府債務規模設立“天花板”,以約束政府信用的無序擴張、控制政府債務風險。依據《關于對地方政府債務實行限額管理的實施意見》(財預〔2015〕225號)和《關于印發<新增地方政府債務限額分配管理暫行辦法>的通知》(財預〔2017〕35號)文件規定,國務院確定各省級政府債務限額及新增限額、省級政府確定省本級及各市縣政府債務限額及新增限額。


(六)假設開發法

假設開發法是指用房地產預期的開發后價值,扣除其正常的開發費用、貸款利息、銷售費用、稅費及開發利潤等,以此估算開發商可接受的土地價格。假設開發法是在房地產估價中常用的方法,具體估價時有現金流量折現法和傳統方法。




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