中景視角|“后補助”經費支出績效評價思路和方法初探 ——K部門科技成果轉移轉化重點專項績效評價案例分析

2020-05-25


一、專項基本情況

(一)專項立項背景

為貫徹落實國家“創新驅動發展”戰略,進一步加強產業化引導,調動全部門科技力量全面推動科技成果轉移轉化工作,真正使科技促進經濟社會發展成為全院上下共識的光榮使命,K部門于2016年設立“科技成果轉移轉化重點專項”(以下簡稱“H專項”)。該專項面向國家重大需求、面向國民經濟主戰場,定位于預計在3-5年內產生重大影響的成果,聚焦已取得突破并具有引領帶動作用的重大戰略技術與產品,優先支持戰略性先導科技專項和院屬科研機構“一三五”重大科技成果的轉移轉化,通過技術集成、工程化開發和市場應用及推廣,力求產出一批經濟社會效益顯著的重大示范轉化成果。

(二)專項實施內容

該專項全部采用“后補助”支持方式,獲得專項支持的項目承擔單位先行籌集成果轉化所需資金并提供相關條件保障,積極組織研發、轉化、市場團隊按計劃的時間節點完成預定目標。專項主管部門對于通過階段性評估與驗收的項目,根據評估結果,以分階段或一次性后補助獎勵的方式撥付專項經費給項目承擔單位統籌使用。

(三)專項組織管理                

H專項由K部門X局牽頭,會同K部門相關局和下屬資產經營公司組織實施。X局負責向全院征集H專項的項目建議,會同部門相關局和資產經營公司對所征集的項目進行項目評審、立項評審,簽署項目任務書,跟蹤項目進程,對項目的階段成果和終期目標進行評估與驗收,并撥付專項經費給項目承擔單位統籌使用。部門相關局負責推薦戰略性先導科技專項的成果,相關科研機構負責推薦本單位“一三五”取得的重大成果。項目承擔單位法定代表人全權負責項目的具體實施過程管理,按照任務書要求籌集成果轉化所需資金并提供相關條件保障,組織研發、轉化、按計劃時間節點完成預定目標。專項整體管理流程及分工情況如圖1。

                                             

圖1 專項管理流程及分工情況

(四)專項支持項目和資金情況

專項自2016年設立以來,到2018年底共征集三批項目,通過遴選論證并立項啟動20個項目,涉及后補助經費XX億元。截至2018年12月31日,正常進行的項目18個,因到期目標未完成而終止項目1個,暫緩啟動項目1個。該專項集中在農業、能源、制造業、城鎮化和人口健康、生態文明建設等領域予以支持,經費撥付方式分為一次性后補助獎勵和分階段后補助獎勵。

二、把握專項特點,構建評價思路

(一)基于“后補助”支持方式特點優化評價指標體系

為了深化科技資源配置管理改革、盤活存量資源、提高資金使用的績效水平,部分項目考慮“后補助”支持方式:一是產出目標明確、考核標準客觀的項目;二是需要項目承擔單位盤活存量資金先行啟動的項目?!昂笱a助”是“面向結果”進行補助,通常具有以下特點:一是項目承擔單位先行籌措資金、承擔成果轉化失敗帶來的風險,取得成果并通過驗收后才能獲得相應補助,財政資金投入的安全性有保障;二是減少對項目實施過程的監管,提高管理效率、降低管理成本,聚焦項目成果;三是后補助經費撥付后,由項目承擔單位統籌使用?;凇昂笱a助”支持方式的以上特點,工作組在評價指標體系的構建上做了以下考慮:

1.以專項管理辦法為基礎,弱化過程管理評價

采取“后補助”支持方式設立的專項,主管部門對于具體項目實施過程的管理參與不多,對于專項的管理也僅限于立項、驗收、資金撥付幾個重點環節。而立項環節是專項設立的基礎,與專項決策層面關系密切,因此,工作組把立項環節納入專項投入部分進行評價,在過程管理中僅評價監管、驗收、資金執行情況。

根據管理辦法要求,過程中專項層面僅跟蹤項目進程、提供必要的協調及宣傳服務;驗收時按照“申請-形式審查-組織評估-形成驗收結論”的流程執行;通過驗收的項目獲得后補助獎勵經費,由項目承擔單位統籌管理和使用。因此,在評價指標的設計上,工作組也完全基于管理辦法的要求,選擇監督管理、驗收流程這兩點作為業務管理評價的要點;財務管理評價上,放棄了財務監控指標,轉為對補助資金是否及時、足額撥付進行評價。整體來說,雖然過程管理在指標體系分值權重上未做弱化,但在實際評價操作中未作為關注重點。

2.基于專項產出明確的特點,簡化專項產出評價

《財政部關于印發<預算績效評價共性指標體系框架>的通知》(財預〔2013〕53號)項目支出績效指標體系框架中,將項目產出的三級指標細化為實際完成率、完成及時率、質量達標率、成本節約率。但是與普通項目產出數量、質量等不確定的情況不同,該專項支出的資金都是經過專家評估、驗收合格的項目,其產出數量、質量、完成時限都完全符合項目任務書的要求。因此,在評價中簡化產出指標的設計,僅保留“目標完成情況”指標,該指標既是保證指標體系完整的必須項,也是專項評價的得分項。

3.從財政投入效益出發,關注立項遴選機制

專項設立的最直接目的是促進科技成果轉移轉化,項目作為專項實施的基礎,其遴選機制直接影響專項實施效果和財政資金投入的有效性。從20個立項項目獲得補助資金的情況來看,僅有1個項目暫緩啟動,1個項目到期目標未完成,科技成果轉移轉化的進展非常順利、成功率很高。是否專項在促進科技成果轉移轉化方面發揮了積極的正向作用?還是遴選的項目本身就具有很高的成熟度、很好的轉化基礎,即使沒有專項支持也可以很好轉化?或是項目設定的目標是否過于寬松,目標易于達成?帶著這種疑問,工作組從專項定位及財政投入目的出發,分析什么樣的項目遴選機制可以有效保障專項效益的實現,進而對比專項的立項情況,評價專項決策機制的科學有效性,思路過程詳見圖2。

圖2 立項遴選評價思路過程

(二)從專項定位出發挖掘專項效果評價指標

在設置專項效果評價指標上,存在兩個主要的問題:一是專項層面未設置整體績效目標、指標,不利于工作組確定效果評價的方向;二是專項支持項目眾多,且項目涉及農業、能源、制造業等不同領域,難以從單一領域貢獻的角度出發衡量專項整體效果。因此,工作組從專項整體定位,即面向國家重大需求、面向國民經濟主戰場,促進科技成果轉移轉化出發,挖掘效果評價指標,最終確定對科技成果轉化的促進作用、對社會資本投入的帶動作用、對激發科技成果轉化意愿的引導作用以及推進關鍵問題解決方面的作用這四個綜合效益指標。

通過指標名稱不難發現,確定的指標均為定性指標,該指標確實存在不利于衡量的問題。如何對指標進行量化處理,工作組在指標設定過程中也進行了探索,比如是否可以用“科技成果轉化率”代替“對科技成果轉化的促進作用”指標,但由于同樣存在轉化率概念不明確、影響因素眾多、指標難以衡量等問題,最終仍采用了定性指標、定性評價的方式。

三、基于評價思路,選擇評價方法

(一)針對“后補助”支持方式進行案卷研究

該專項的突出特點是“后補助”支持方式,該支持方式的優點、缺點是什么?在實際應用中存在什么常見問題等?需要工作組通過廣泛的文獻收集、研讀,結合專項實際情況,以探討、構建專項的評價思路。另外,需要通過對專項設立決策文件、部門發展規劃、專項管理辦法等文件資料的研讀,對專項立項的必要性、合理性進行初步的判斷。

(二)結合評價重點確定資料收集范圍

專項涉及項目眾多,申報、遴選、立項、監管、評估、驗收等環節較多,但考慮到過程管理非重點評價內容,對所有項目的全過程資料進行收集工作量大,但必要性不大。因此,在過程資料收集上,工作組結合專項主管部門的條件,僅有代表性地選取了已完成驗收項目、部分驗收項目、驗收延遲項目進行全過程資料收集,“以點帶面”評價專項運行管理的規范性、效率性。

(三)基于對專項效益評價的需要進行績效數據匯總、分析

專項的效益評價是重點,也是難點,由于定量指標提取存在困難,因此在效益指標的評價上只能采用定性指標、定性評價的方法。工作組對各個項目的目標、投入、效益情況進行匯總,一方面探究專項在不同領域、不同類型項目投入上是否存在規律可循;另一方面通過對(預期)效益數據的匯總,為專家定性判斷投入與效益的匹配性、效益的整體情況提供良好的評價基礎。

(四)根據調研目的確定現場調研范圍和重點

不同于需要進行現場資料審核的項目,該專項的現場調研以了解項目承擔單位對專項的意見建議為主。因此,工作組綜合考慮項目所屬領域、項目成熟度、項目執行階段等因素,在專項支持的項目中選取3個項目開展現場調研。

(五)通過對評價問題的梳理,確定問卷調查內容、開展形式

根據前期資料分析、現場調研的情況,初步形成評價問題清單。針對效益指標難以定量衡量等問題,工作組將評價問題納入問卷調查的內容中,從項目承擔單位、產業化主體、申請但未獲得支持的單位三個層面廣泛收集信息。問卷內容不局限在對專項滿意度的情況的調查,更重要的是支撐對專項實施效果的評價。為了更好地獲得問卷調查對象針對專項后續實施相關需求及意見建議的反饋,工作組采用了電話訪談的形式,并取得了不錯的效果。

四、工作不足與思考

1.關于“后補助”支持方式的適用性。本次評價僅從該支持方式出發評價過程管理情況、效益實現情況,未對“后補助”支持方式與該專項的匹配度、適用性方面進行深入挖掘。

2.專項績效目標的設定問題。該專項由眾多具體支持項目組成,專項整體規劃及重點支持領域不清晰,專項主管部門對專項階段性績效目標不明確,常用績效指標值設定的可參考標準難以確定,因此評價未針對專項整體績效目標的設立方向提出具體有效的意見。

3.針對項目補助標準的挖掘不足。針對專項支持項目的補助方式、補助標準,本次評價僅通過開展問卷調研、進行粗略的“實際投入-補助比例”分析等方式,得出項目補助標準不夠科學合理的評價結論,未針對不同項目領域的補助標準及其確定方式進行深入研究 。


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