觀點:以事前評估為抓手,打造統籌成本效益的預算績效管理體系

2020-08-18

觀點:以事前評估為抓手,打造統籌成本效益的預算績效管理體系

2020年8月12日 來源:經濟觀察報

 

如何看待成本效益視角下的預算績效管理?對部門(項目)的成本效益管理不是在局部領域或某個環節進行控制,而是要進行預算決策、執行、評價、監督的全過程管理,抓住成本效益結構的重點去挖掘??冃虑霸u估就是預算管理鏈條的第一個環節,其對于壓減低效無效支出的效果顯著,但在功能定位和具體操作層面討論較多,難點集中。


一、事前績效評估對于優化公共資源配置,提高政府理財和公共服務水平意義重大


一是有助于預算的科學決策。在以往預算申報過程中,常存在虛編、代編預算,盲目決策等不當行為。單純依靠判斷支出合理性以核減經費的做法難以從根本上解決收支矛盾。通過對項目實施是否必要可行,財政支持的方式是否得當、項目預算安排是否合理、預期目標是否能夠達成等方面在決策階段進行綜合深入的判斷,有利于預算決策的客觀公正,杜絕短期行為和造假虛報,避免預算主體在收益和風險平衡中失去理性,更有利于推進“責任政府”和“服務型政府”建設。從事前績效評估工作起步較早的北京市來看,2010年至2018年,共開展了對491個項目的評估,涉及資金791億元,經評估不予支持和部分支持的項目208個,不予支持資金77.43億元,從源頭上防止了資金的閑置沉淀,促進了財政政策和項目績效的提升。


二是有助于落實績效管理主體責任。長期以來,相當一部分部門和單位將預算工作片面的理解為爭取資金和擴張預算盤子,財政部門要識別無效、低效支出需要克服相關部門的阻力,預算削減常不得已采用在各個預算部門和單位間“一刀切”的方式。預算分配的主動性難以發揮,也在一定程度上挫傷了部門和單位干事創業的積極性,甚至有可能造成預算監管和改革發展要求的脫節與分裂。事前評估將預算管理的關口進一步前移,將過去靠監控預算執行率指標推動項目實施的管理模式,轉為以績效預期拉動項目的方式,督促部門單位落實預算編制的主體責任,提高支出的計劃性和可執行性,將花錢與辦事統籌謀劃。由于預事在前,后續推進中又可簡化審批程序,節約執行監控成本的同時激發部門和單位公共服務的活力。


三是有助于做實項目庫管理。事前績效評估可以作為項目入庫的第一道“關卡”。對此,山東省正在大力推行項目庫管理應用機制,將事前績效評估結果為予以支持的政策和項目納入部門項目庫,對未經事前評估或評估結果不通過的不予安排預算。以此實現了對項目的動態集中管理,大大提升了預算統籌和機動能力。


四是有助于建立“參與式預算”機制。在績效目標設定和評價環節,各方對于績效的理解和衡量標準多存在差異,本位主義也會影響財政資金發揮整體效益。因此,通過項目決策部門、行業專家、利益相關者各方群策群力,強化比選論證,權衡各方評價做出綜合判斷,不僅有利于支出對象與方案本身的優勝劣汰,更能從國家和社會經濟發展的全局出發,從最大限度滿足人民需要出發,得出預算分配的最大公約數,促進預算結果公正、資源配置與目標達成的綜合平衡。


二、事前績效評估在績效管理體系中的定位需要明確


一是與預算評審的關系。事前績效評估和預算評審都是在預算編報環節開展的活動,但二者定位不同。事前績效評估重在對備選項目進行可行性論證,解決“支持與否”的問題。預算評審是對支出事項的各類業務活動是否必要,經費開支是否合理合規等進行把控,解決“支持多少”的問題。事前評估是預算評審的基礎,預算評審是對績效評估結果在經費支出方面的進一步細化和深化。


二是與績效目標管理的關系。事前評估是在既有的部門職責、規劃要求下考慮支出事項與國家重大戰略的關聯情況,評估的是責任和貢獻??冃繕斯芾砀嗟年P注目標設定是否合理可行,績效指標是否客觀量化,以便為績效評價和監督提供標準和依據。


三是與預算績效評價的關系。除了在實施節點的區別外,績效事前評估重點是為確定支出事項優先次序而開展的審核把關。事后績效評價既是對支出事項本身的事后檢驗,也是對事前績效評估工作質量和效果的檢驗,以發現政策項目執行結果與計劃目標之間的偏差,提高事前績效評估工作質量和財政政策的制定水平。


三、把握關鍵環節,促進事前績效評估工作發揮實效


一是加強頂層設計,將預事與預錢有機融合。預算績效管理的作用不僅在有多少錢做多少事,更在于以績效牽引目標實現:事前績效評估要打破部門和項目界限,將規劃和任務分解為若干績效單元,以此為中心確定評估對象,從發展規劃視角提出切實可行的提質增效方案,使得花錢和辦事合理匹配起來。對于屬于生存型預算的基本支出,可以由上到下,實行總額控制。對于重大政策和項目支出,屬于發展型預算,建議預算編制時由下到上,通過事前評估從區縣基層向市、省再到中央部門逐級匯總區分支出事項的輕重緩急,形成預算資金配置向黨中央重大決策部署、重點任務和高績效領域傾斜的機制。


二是明確財政部門管理責任,建立分工機制。財政部門的職責應定位于事前評估的整體制度設計、牽頭組織,結合項目庫管理,優化工作流程,明確評估內容和質量標準。對政策調整、預算追加和超規定、超額度安排預算的部門(項目)由預算評審機構牽頭評估;對新增的重大項目、新出臺的重大政策,以及由于組織機構調整等原因導致部門預算需要大幅調整的要交予專業機構開展第三方評估。具有信息和專業優勢的支出部門也要與財政部門深入溝通,對評估有充分的理解和認可。


三是堅持戰略和問題導向,完善制度規范。績效事前評估開展前應經過深入的調查研究,廣泛聽取各方意見,應對服務改革大局、支撐社會事業發展和生態文明建設等情況做出全方位科學客觀的預判,分析查找預算績效管理中的突出問題,進行原因分析,提出預算是否支持的明確結論,并就擬支持對象的基礎績效目標和挑戰績效目標設置給出建議。


四是完善配套機制,夯實事前評估工作基礎。


1.加強績效事前評估支撐。以往的績效評價是在收付實現制原則下開展的,投入的理念并非嚴格的權責發生制,新政府會計制度已在2019年實施,我們在行政事業單位核算中第一次引入了費用要素,今后可以根據評價評估的需要,通過進一步完善會計、統計制度,科學核算和分析成本,使費用預算與部門和單位業務指標相匹配,責權利更加對等,實現預算結構逐步趨優,有效管控成本效益。


2.建立事前績效評估結果公開機制。讓人民群眾滿意,前提是讓人民群眾知道政府花了多少錢,做了什么事、怎么做的。當前政府支出和績效信息已經向社會公開,接受社會監督。對于公共資源配置、重大建設項目批準和實施、公共服務等,相關部門也應公開對事前績效評估、詢問和質詢情況,發揮各方合力,促進績效結果的公正公開,及時回應廣大人民群眾的關切。


作者:中國財政科學研究院副院長 馬駿


本網站由阿里云提供云計算及安全服務
麻将连连看免费下载 体彩排列五技巧口诀 福建十一选五走势图预测 江西多乐彩遗漏数据排 福建十一选五开奖结果走势图 股票指数期货交割 内蒙古快三遗漏一定牛手机 极速时时彩精准计划 浙江嘉兴股票融资 内蒙快三预测专家预测 江西11选5开奖公告